Dans une décision du jeudi 17 décembre 2015, le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (CSA) a autorisé le passage en TNT gratuite de la chaîne d’information LCI (groupe TF1) dont la diffusion pourrait débuter début 2016.
Cette dernière avait dans un premier temps été éconduite en 2014 par le gendarme de l’audiovisuel qui avait préféré laisser LCI sur la TNT payante estimant qu’il y avait suffisamment de chaînes d’information mais également afin de ne pas risquer d’affaiblir les chaînes de la TNT gratuite. Par ailleurs, Paris Première (groupe M6) et Planète+ (groupe Canal+) actuellement sur la TNT payante avaient aussi émis le souhait d’être diffusées gratuitement. Les demandes n’aboutiront pas favorablement et le CSA vient de nouveau de leur opposer un refus alors qu’il a finalement accédé à la demande de LCI.
Cette différence d’appréciation soulève la question des motifs qui sous-tendent la validation de l’une et le refus des autres.
Le revirement du Conseil n’est pas sans conséquences puisque l’arrivée de LCI en gratuit provoque l’ire des groupes propriétaires des chaînes d’information en continu de la TNT gratuite pour lesquels ce nouveau concurrent représente une importante menace sur le plan économique. Avant d’aborder le vif débat que suscite cette décision, il est intéressant de se pencher sur le récent pouvoir octroyé par le législateur au CSA concernant l’autorisation pour une chaîne de la TNT payante de passer en gratuit et vice-versa.

Le controversé « amendement LCI » à l’origine d’un nouveau pouvoir du CSA

Lors de l’examen à l’Assemblée Nationale et au Sénat du projet de loi du 15 novembre 2013 relatif à l’indépendance de l’audiovisuel public, un amendement a suscité un vif débat. Ce dernier visait à étendre les pouvoirs du CSA et par là même ses moyens de régulation.
L’amendement en question a rapidement été baptisé « amendement LCI » par ses détracteurs notamment en raison du fait qu’il permettrait au groupe TF1 propriétaire de LCI de bénéficier du cadre légal le plus favorable au passage de sa chaîne d’information sur la TNT gratuite. Pour les concurrents de LCI en particulier BFM TV, il s’agit d’un amendement politique qui implique mécaniquement l’arrivée de LCI en gratuit (sur ce sujet cf. note d’actualité IREDIC «L’amendement LCI : un nouveau pouvoir du CSA qui fait débat»).
Ce texte vient modifier l’article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 et le nouvel article dispose désormais que « le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut, par décision motivée, donner son agrément à une modification concernant le recours ou non à une rémunération de la part des usagers permettant à un service de télévision par voie hertzienne terrestre numérique diffusé en crypté d’être diffusé en clair et inversement ». L’objectif est de faciliter le passage d’une chaîne de la TNT payante à la TNT en créant une dérogation à la procédure de droit commun prévoyant l’attribution d’une fréquence de TNT gratuite après appel à candidatures dite « procédure ouverte ». Antérieurement à cette réforme, le CSA n’avait pas d’autres possibilités que de refuser systématiquement les demandes des chaînes désirant passer du payant au gratuit pour la simple raison qu’il s’agissait d’une « modification substantielle de l’autorisation accordée par le CSA ». Il fallait donc que les chaînes procèdent à un nouveau dépôt de candidatures afin que le CSA attribue une nouvelle fréquence puisque l’ancien article 42-3 prévoyait qu’ « un changement ne peut être agréé hors appel aux candidatures par le Conseil supérieur de l’audiovisuel s’il est incompatible avec la préservation des équilibres des marchés publicitaires ».

Cette extension du champ des compétences du CSA a connu des rebondissements car l’amendement a été retiré au moment de sa présentation en commission parlementaire. L’ancienne Ministre de la Culture Aurélie Filippetti estimait qu’une telle mesure devrait faire l’objet de débats supplémentaires et que les chaînes concernées (TF1 et M6) avaient eu l’occasion de modifier le statut de leurs chaînes payantes au moment de l’appel à candidatures pour les six nouvelles chaînes de la TNT gratuite. Cependant, cet avis va très rapidement changer puisque la Ministre de la Culture ne s’opposera soudainement plus à cette disposition qu’elle qualifiera même de « mesure […] bonne pour le pluralisme de l’information » qui permettrait de sauver des chaînes ayant fait de mauvais choix ou des choix justifiés à un moment donné mais qui se sont révélés peu stratégiques dans le temps.
Ce texte de loi examiné en procédure accéléré sera adopté et le CSA se voit dès lors attribuer la possibilité de prendre part à la régulation économique de l’audiovisuel. Le nouveau pouvoir accordé par le législateur est parfaitement conforme à la volonté du Président du CSA Olivier Schrameck qui considère que les finalités socioculturelles du CSA ne peuvent être assumées qu’à condition de disposer d’un pouvoir de régulation économique du secteur en lui accordant des prérogatives qui ne relèvent que de l’Autorité de la concurrence.
Selon le Gouvernement, le pouvoir d’autoriser le changement du modèle économique des chaînes de la TNT permet au CSA d’adapter certaines caractéristiques des services audiovisuels qu’il régule dans le but de tenir compte des évolutions du secteur. Il est important de préciser que cette possibilité d’agrément est rigoureusement encadrée puisqu’elle doit être délivrée dans le respect des principes directeurs de la loi du 30 septembre 1986 que l’on retrouve aux articles 1er et 3-1 (pluralisme, égalité de traitement…). L’octroi de l’autorisation est conditionné à la réalisation d’une étude d’impact notamment économique avec la prise en compte des équilibres du marché publicitaire. Dans un souci de transparence, cette étude est rendue publique en respectant le secret des affaires. De plus, le CSA doit nécessairement procéder à l’audition publique du titulaire et entendre les tiers qui le demandent. La modification de l’article 42-3 de la loi 30 septembre 1986 vient donc renforcer la prise en compte des équilibres économiques de l’audiovisuel dans le respect de l’impératif fondamental du pluralisme.
L’idée majeure est de préserver une qualité et une diversité des programmes dans l’intérêt du public mais aussi de veiller à maintenir des conditions financières suffisantes pour les chaînes de la TNT gratuite.

La chaîne LCI finalement autorisée sur la TNT gratuite : Un revirement du CSA jugé injuste par M6 et Canal+

Le groupe TF1 a été le premier à avoir fait une demande au CSA, le 27 janvier 2014, pour que sa chaîne d’information passe en gratuit. Cette démarche résultait principalement des difficultés financières rencontrées par LCI mettant en péril son existence.
En effet, CanalSatellite qui versait 7,5 millions d’euros par an à LCI pour la faire apparaître dans son bouquet n’était plus disposé à payer car la chaîne ne représentait plus une motivation d’abonnement étant donné que le téléspectateur avait accès gratuitement à d’autres chaînes d’informations notamment BFM TV (groupe NextRadioTV) et i-Télé (groupe Canal+). Une réalité confirmée par la très faible audience réalisée par LCI, à peine plus de 10 000 spectateurs par quart d’heure.
Le PDG de TF1 Nonce Paolini avait même menacé de fermer la chaîne si elle ne passait pas en gratuit d’ici 2015.
Le groupe M6 a emboîté le pas de TF1 en demandant à son tour, le 18 février 2014, le passage en gratuit de sa chaîne Paris Première. Enfin Canal+, le 24 mars 2014 va faire de même en demandant le passage en gratuit de sa chaîne documentaire Planète+.
Après avoir réalisé les études d’impact et les auditions publiques, le gendarme de l’audiovisuel va fonder ses décisions sur des raisons économiques notamment la baisse du marché publicitaire audiovisuel défavorable à l’accueil de nouvelles chaînes en clair mais également en raison du fait que les chaînes indépendantes étaient encore trop fragiles. De plus, aux yeux du CSA, le paysage audiovisuel était assez riche et l’apport de trois nouvelles chaînes en clair n’aurait pas été significatif.
En juillet 2014, l’Autorité de la concurrence saisie par le CSA pour avis va remettre un rapport confidentiel dont la teneur sera quand même révélée. L’Autorité de la concurrence a établi une différence entre la demande de LCI et les deux suivantes de Paris Première et Planète+.
Pour les deux dernières, l’autorité estime que le marché pourrait être en mesure de supporter leur financement publicitaire car leur grille de programmes constitue un élargissement de l’offre pouvant éventuellement entraîner un élargissement de l’audience.
En revanche pour LCI, le financement publicitaire des chaînes d’information en continu est plus complexe car le marché en clair était déjà saturé avec la présence de BFM TV et i-Télé. Elle précise également que la puissance du groupe TF1 sur le marché publicitaire pourrait mener à une éviction de ses concurrents.
Enfin l’autorité de la concurrence attirait tout particulièrement l’attention sur le fait que l’effet cumulatif de l’autorisation de passage en clair des trois chaînes déstabiliserait les équilibres sur le marché publicitaire. Elle ne fermait cependant pas totalement la porte à une autorisation sous conditions notamment en faveur du groupe TF1.
Le 29 juillet 2014, après trois votes à la majorité, le CSA a donc refusé à LCI, Paris Première et Planète+ le passage en clair (sur ce sujet cf. note d’actualité IREDIC « Le refus de passage en TNT gratuite de trois chaînes par le CSA »). Le CSA n’excluait cependant pas d’autoriser ultérieurement le passage en clair des trois chaînes si les conditions de marché venaient à s’améliorer.
Le président du CSA ne manquera pas de préciser qu’ « avec cette décision, le CSA a montré une totale indépendance vis-à-vis des pouvoirs publics et des acteurs de l’audiovisuel ». Cette affirmation n’est pas neutre dans la mesure où le CSA est fréquemment soupçonné d’être influencé par le lobbying de certains groupes audiovisuels puissants ou encore par des pressions politiques.
Cependant, par deux arrêts du 17 juin 2015, le Conseil d’Etat saisi en recours pour excès de pouvoir par LCI, Paris Première et M6 va annuler les deux décisions du CSA refusant le passage en diffusion gratuite des chaînes LCI et Paris Première.
Il était soutenu que la procédure était contraire à la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 « autorisation » et à la directive 2002/77/CE du 16 septembre 2002 « concurrence », la haute juridiction administrative jugera que la procédure d’agrément spécifique pour les opérateurs de TNT payante désirant passer en gratuit ne méconnaît pas le droit de l’Union européenne, mais qu’il appartient au CSA d’examiner au cas par cas si le recours à cette procédure, qui ne peut être utilisée que pour répondre à un besoin d’intérêt général, est ou non justifié.

Dernier épisode en date de cette « saga » à rebondissements, la décision du 17 décembre dernier autorisant LCI à diffuser sur la TNT gratuite. Les chaînes Paris Première et Planète+ sont en revanche une nouvelle fois recalées. Le CSA estime que le marché de la télévision a évolué et que la crise des revenus publicitaires est moins profonde. De plus les concurrents de LCI, BFM TV et i-Télé sont moins fragiles étant donné que BFM TV est désormais sous la houlette du groupe NextRadioTV lui-même allié au puissant groupe Altice de Patrick Drahi, le propriétaire de SFR. Et i-Télé au sein du groupe Canal+ profiterait des ambitions de Vivendi et de son président, Vincent Bolloré.
D’autre part, le CSA a précisé que « la chaîne n’avait plus d’avenir économique dans l’univers de la télévision payante, et que son accès gratuit contribuera au pluralisme et à l’intérêt du public », deux critères classiques rappelés par le Conseil d’Etat.
Le fait que LCI ne possède plus aucun contrat de distribution sur la TNT payante a fortement pesé dans la balance.
Conformément à l’avis de l’Autorité de la concurrence, le groupe TF1 s’est engagé à ne pas faire de couplages publicitaires ni de promotions croisées.

Les mécontents n’ont pas tardé à se faire entendre puisqu’immédiatement après le verdict du CSA, Philippe Bony président de la chaîne Paris Première a jugé injuste la décision d’autorisation pour LCI qu’il qualifie de « prime à la mauvaise gestion ». Il ajoute qu’ « il faut être en état de faillite pour que le CSA prenne une décision positive » avant de poursuivre que « la chaîne (Paris Première) n’aura pas d’avenir dans le payant […] Nous allons continuer tant que nous n’avons pas épuisé tous les recours et ensuite cette chaîne est condamnée ».
Nicolas de Tavernost, président du directoire du groupe M6, va lui aussi parler d’une décision « injuste et non fondée ». Au sens du CSA, les « situations particulières de Paris Première et Planète+ ne justifiaient pas de déroger à l’exigence générale d’un appel à candidatures ouvert ». Elles n’étaient pas menacées de disparition en cas de maintien sur la TNT payante.
Ce que le président du directoire de M6 conteste en déclarant que « le groupe Canal+ va arrêter de distribuer la TNT payante » et cette décision risque fort d’emporter Paris Première dans son déclin. De plus, il dénonce l’étrange changement de motivation dans les décisions de refus du CSA.

De ce fait, il a sans surprise d’ores et déjà annoncé un recours devant le Conseil d’Etat.
Pour ce qui est du refus de la chaîne Planète+, le groupe Canal+ a dans un communiqué de presse regretté la décision du CSA qui selon eux pénalise durement une des thématiques les moins représentées sur la TNT gratuite. Ils estiment également qu’au-delà du groupe Canal+, c’est le téléspectateur qui se trouve pénalisé avec un choix de TV gratuite qui s’élargit encore mais sur des thématiques surreprésentés, à savoir les chaînes généralistes d’information. La critique envers la décision d’autorisation de LCI apparaît ici très clairement.

Une troisième chaîne d’information sur la TNT gratuite : Les vives contestations de la décision du CSA motivée par la crainte du renforcement de l’intensité concurrentielle

Cette décision a immédiatement attisé la colère du groupe NextRadioTV propriétaire de BFM TV. Son PDG va lui aussi déposer un recours devant le Conseil d’Etat.
Il évoque même la possibilité d’un recours à une procédure d’urgence afin d’avoir une réponse avant que LCI ne passe en gratuit.
Un communiqué du groupe dans un style plutôt direct remet en cause la décision du CSA et même son indépendance en affirmant qu’ « aucun argument juridique ou économique nouveau ne justifie ce revirement […] Le régulateur en cédant aux nombreuses pressions extérieures, a choisi de renforcer un acteur historique dominant (TF1) au détriment d’un nouvel entrant et de l’intérêt pour le téléspectateur ».
En 2014, s’était créé une association des chaînes indépendantes (ACI) réunissant des chaînes souhaitant défendre leurs intérêts face aux poids lourds TF1, M6 et Canal+. Ces dernières militaient contre le passage des chaînes LCI, Paris Première et Planète+ en gratuit pour éviter d’accroître d’avantage la concurrence sur le marché publicitaire qui représente une importante source de revenus pour les chaînes de télévision.

Les inquiétudes des chaînes d’information ne sont pas prêtes de retomber puisque France Télévisions a pour projet de lancer en partenariat avec Radio France, France 24 et l’INA une toute nouvelle chaîne d’information en continu.
Il y aura donc potentiellement quatre chaînes d’information sur la TNT gratuite d’ici peu, pour le PDG de BFM TV l’intensité concurrentielle sera trop forte dans une telle situation et les moyens des chaînes seront réduits affaiblissant in fine le pluralisme.
Cet avis est partagé par i-Télé pour qui la viabilité des chaînes s’en trouvera menacée.
Il est difficilement imaginable que le CSA s’oppose à l’arrivée de cette nouvelle chaîne sur la TNT gratuite. On pourra alors légitimement s’interroger sur le bien fondé pour le public de l’existence d’une offre surabondante en matière de chaînes d’information.
Alors que M6 avec Paris Première présentait un projet de chaîne culturelle singulier avec des promesses de développement du cinéma d’art et d’essai et du spectacle vivant, des considérations économiques sur le danger potentiel que représenterait la chaîne d’une part pour l’avenir de la TNT payante et d’autre part pour NRJ 12 et Chérie 25, ont prévalu sur un véritable enrichissement de la TNT gratuite où le généraliste et l’information prennent de plus en plus le pas sur le culturel. Où se situe l’intérêt du public ou encore la défense du pluralisme dans des décisions privant l’ensemble des téléspectateurs d’une offre gratuite la plus diversifiée possible ?

SOURCES :

Le site internet du CSA : www.csa.fr

Le site internet du Gouvernement : « La réforme de l’audiovisuel public », gouvernement.fr, mis à jour le 23 juillet 2015, consulté le 1er janvier 2015, <http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-de-l-audiovisuel-public>

Le site internet du Ministère de la Culture et de la Communication: « Les modifications législatives apportées par la loi du 15 novembre 2013 », culturecommunication.gouv.fr, publié le 5 février 2014, consulté le 1er janvier 2015, <http://www.culturecommunication.gouv.fr/Politiques-ministerielles/Audiovisuel/Dossiers-thematiques/Les-modifications-legislatives-apportees-par-la-loi-du-15-novembre-2013>

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