Ils sont à peu près une vingtaine en France. Chambord, Saint-Cloud, Saint-Germain-en-Laye… Hormis leur intérêt historique, nous connaissons ces noms car ils sont souvent accompagnés d’une désignation particulière : domaine national.

Visés par la loi du 17 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine, en particulier en son chapitre III tenant en la valorisation des territoires par la modernisation du droit du patrimoine et la promotion de la qualité architecturale, les différents domaines nationaux français ne relevaient auparavant pas d’une qualification juridique particulière.

À quoi correspondait alors la désignation de « domaine national », et surtout quelle était leur protection au titre de cette appellation ?

La protection antérieure au titre de la qualification de « domaine national »

L’État, après la chute du Second Empire, a conservé les propriétés présentes dans la liste civile impériale. Auparavant désignés en tant que « palais nationaux », les domaines nationaux correspondaient aux terrains faisant partie pour la plupart des jardins de chasse royaux, ou aux anciens grands parcs et aux bâtiments situés dans le périmètre de ces terrains. Si la gestion de la partie parc revenait à l’administration des eaux et des forêts avant d’être confiée à l’Office national des forêts, la partie architecturale, elle, relevait du régime des bâtiments civils et palais nationaux et conservée par des architectes entièrement dédiés à cette mission. Mais après la disparition de ce régime, la qualification ne faisait plus référence à un statut juridique particulier et depuis lors, la notion de domaine national était donc essentiellement historique, mais n’avait, juridiquement, plus vraiment de sens, et se présentait davantage comme une sorte de label.

Selon plusieurs avis et décisions du Conseil d’État (avis n°386.715 du 19 juillet 2012 par exemple), les domaines nationaux présenteraient les caractéristiques du domaine public lorsqu’ils appartiennent à une personne publique, ou ont au moins une partie ouverte au public, mise à sa disposition et/ou utilisée par un service public, et faisant l’objet « d’un aménagement indispensable au service public »(Article L211-1 Code général de la propriété des personnes publiques), remplissent les critères d’appartenance au domaine public. La gestion de ces domaines se faisant la plupart du temps par l’utilisation de la régie directe ou la mise en place d’un établissement public (Décret n°2005-703 du 24 juin 2005 relatif à l’établissement public du domaine national de Chambord), qu’il soit à caractère administratif ou industriel et commercial. Cette appartenance au domaine public de l’État leur permet donc de disposer d’un caractère inaliénable et imprescriptible.

De plus, depuis les campagnes de protection des monuments historiques, la plupart des bâtiments appartenant à des domaines nationaux ont fait l’objet d’un classement au titre des monuments historiques (Décret n°2005-703 du 24 juin 2005 relatif à l’établissement public du domaine national de Chambord). De ce fait, la protection des domaines nationaux était en réalité double, grâce à une décision ministérielle et l’affectation qui était faite de ce bien, mais n’existait pas grâce à leur qualification de domaine national. Il advient à ce titre que l’on a pu observer que quelques domaines nationaux ont perdu au fil des ans cette double protection. En effet quand l’affectation du bien vient à changer, certains de ces immeubles ou de ces parcs ont fait l’objet d’un déclassement du domaine public, rendant donc possible leur aliénation. Ceci s’ajoutant à l’impossible classement aux monuments historiques d’autres bâtiments appartenant à un domaine national, transférés à certains établissements publics, ou affectés à d’autres ministères que la culture.

De ce fait, la protection de ces propriétés étant inexistante du point de vue de leur appartenance aux domaines nationaux, et parfois limitée quand elle relevait de leur classement aux monuments historiques ou de leur domanialité publique, il a été jugé opportun de leur apporter une certaine garantie directement en tant que « domaine national ». C’est ce qui a été tenté de faire à l’occasion de la la loi relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine.

La protection et le statut des domaines nationaux depuis la loi du 7 juillet 2016

« Les domaines nationaux sont des ensembles immobiliers présentant un lien exceptionnel avec l’histoire de la Nation dont l’État est, au moins pour partie propriétaire » (Article L. 621-34 Code du patrimoine). Voilà comment la loi liberté de création définit ce qu’est un domaine national. Même si cette définition peut être sujette à caution, et mériterait sûrement précision —notamment en ce qui concerne le critère du lien entre le domaine et l’histoire de la Nation— le fait qu’elle rendre dans le cadre juridique national est louable, puisque jusque-là aucune définition n’existait vraiment quant à la notion de « domaine national ».

Ce qui est également intéressant, c’est le fait qu’il existe désormais une véritable qualification, un véritable classement au titre des domaines nationaux, qui apporte en lui-même des avantages, une protection juridique particulière. Si la distinction demeure toujours selon le propriétaire, du point de vue de la protection des immeubles appartenant au domaine public puisque ceux qui appartiennent à l’État seront inaliénables et inconstructibles, n’importe quel bâtiment classé aux domaines nationaux sera, et ce dès l’entrée en vigueur du décret du Conseil d’État délimitant le domaine national, de plein droit intégralement classés au titre des monuments historiques (Articles L. 621-36 et L. 621-37 Code du patrimoine). Dès lors, le propriétaire d’un domaine national, que ce soit l’État, une collectivité territoriale, un établissement public ou même une personne privée, pourra voir son immeuble classé aux monuments historiques et donc bénéficier de l’ensemble de la protection qui découle de ce classement.

Hormis l’opportune définition et la possibilité pour les domaines nationaux de bénéficier d’un régime juridique propre, se pose alors la question de l’intérêt de ces dispositions. Nous avons en effet vu qu’avant la publication de la loi, la protection due aux domaines nationaux dépendait déjà de leur critère d’appartenance au domaine public de l’État, et le cas échéant, leur classement au titre des monuments historiques. Le seul apport de l’introduction de ces articles dans le Code du patrimoine semble alors être le classement de plein droit de ces bâtiments dès l’entrée en vigueur du décret ministériel, faisant donc éviter la lourde procédure habituelle aux propriétaires.

La loi liberté et création présente en réalité bien d’autres intérêts que celle de leur protection « matérielle ». En effet une disposition ressort en particulier : la protection de l’image des domaines nationaux.

L’introduction de la protection de l’image des domaines nationaux : une disposition anti jurisprudence Chambord ?

La protection de l’image d’un bien immobilier a souvent posé problème. Nous savons que, du point de vue de la propriété littéraire et artistique, la protection d’un bâtiment original contre les atteintes aux droits patrimoniaux, notamment contre les reproductions contrefaisantes, n’est possible que jusqu’à 70 ans après la mort de l’auteur architecte. Étant donné leur « lien exceptionnel avec l’histoire de la Nation » il semble évident que les immeubles appartenant à un domaine national, de par leur ancienneté, ne pourront pas bénéficier de cette protection.

Il a ensuite été jugé à plusieurs reprises que le propriétaire d’un immeuble ne peut s’opposer à l’exploitation de l’image de son bien par un tiers, que si cette exploitation lui cause un « trouble anormal »(Cour de cassation, civile 1^ère, 10 mars 1999). Voilà en quelques mots comment s’organise la protection de l’image d’un bien immobilier par son propriétaire.

Mais la question est plus délicate lorsque, comme la plupart des domaines nationaux, le propriétaire est public et que le bâtiment, ou au moins une partie, est affecté à l’usage d’un service public. C’est notamment de quoi il était question dans l’affaire présentée devant la Cour administrative d’appel de Nantes le 16 décembre 2015 qui opposait le domaine national de Chambord à la société Les Brasseries Kronenbourg SAS (CAA Nantes, 16 dec. 2015, n° 12NT01190).

Dans cette affaire les brasseries Kronenbourg ont fait réalisé en 2010 une série de clichés photographiques dans un but publicitaire pour leur bière « 1664 ». Les prises de revues représentaient une bouteille de bière de la marque, avec en arrière plan des monuments se voulant représenter le patrimoine culturel Français : le Mont Saint Michel ou la Tour Eiffel par exemple. Mais une des photographies représentant le domaine national de Chambord, le directeur général du domaine a transmis par courrier deux états de sommes dues ayant pour objet une « occupation du domaine public », pour une valeur totale de plus de 250 000 euros. Les brasseries ont contesté la validité de ces deux titres. La question qui se posait alors était celle de savoir si l’exploitation commerciale de l’image d’un bien appartenant au domaine public —ce qui est le cas du domaine national de Chambord— pouvait s’apparenter à une occupation du domaine public.

Le tribunal administratif d’Orléans, dans un premier temps et la Cour d’appel dans un second temps, puisqu’elle va aller dans le même sens que les juges du premier degré, va donner raison aux brasseries en annulant les titres au motif que « L’image de la chose ne saurait être assimilée ni à la chose elle-même, ni aux droits attachés à la propriété de cette chose ; la photographie d’un bien du domaine public immobilier, qui n’est, par elle-même, affectée ni à l’usage direct du public, ni à un service public et ne constitue pas un accessoire indissociable de ce bien, ne constitue pas un bien du domaine public ; par suite, l’utilisation par un tiers de cette photographie ne s’analyse ni comme une occupation, ni comme une utilisation du domaine public susceptible de donner lieu au paiement d’une redevance en application de l’article L. 2125-1 du Code général de la propriété des personnes publiques ». Plusieurs points sont ici à souligner.

Tout d’abord le tribunal et la Cour considèrent que, même si les bâtiments appartiennent au domaine public, ce n’est pas le cas de leur image. En effet l’image d’un bien ne se confond pas avec ce bien lui-même. Cette photographie n’était pas non plus affectée à l’usage du public ni à un service public ne peut être considérée non plus comme un accessoire de ce bien. De plus, les sommes réclamées par l’établissement public l’étaient au titre d’une occupation privative du domaine public ; or pour qu’un tel usage soit caractérisé il est nécessaire qu’il excède le droit d’usage de ce domaine public, qui appartient à tous. Et ce n’est pas le cas ici : en aucun cas les prises de vue ont empêché la principale activité du château, qui est la visite au public. L’occupation privative du domaine public ne pouvait donc pas être caractérisée en l’espèce.

On en vient tout de même à se demander pourquoi est-ce que le directeur général n’a pas plutôt essayer de se tourner vers le « trouble anormal » que lui aurait causé la diffusion de la publicité, pouvant notamment être caractérisé en cas de parasitismes. Ceci aurait sûrement pu être le cas si le château de Chambord été déposé à titre de marque d’une part, et si d’autre part le trouble anormal avait pu être caractérisé, ce qui est d’autant mois sûr.

Dans cette affaire, la Cour administrative d’appel, précisément aux considérants 10 et 11 affirme, en dehors de toute disposition législative, que les prises de vue d’un immeuble appartenant au domaine public, réalisées à des fins commerciales, sont soumises à l’autorisation du gestionnaire de ce domaine, cette autorisation pouvant prendre la forme d’un acte unilatéral ou d’un contrat, assorti ou non de conditions financières. La Cour considère en effet que l’utilisation de l’image d’un immeuble sans autorisation, constitue une faute, obligeant sont auteur à réparer le dommage causé. Mais elle précise tout de même que ce n’est pas à la juridiction administrative de « statuer sur la responsabilité qu’une personne privée peut avoir encourue à l’égard d’une personne publique ». Cette dernière information est passée plutôt inaperçue, et les commentateurs ne voyaient pour l’essentiel que le rejet de l’utilisation privative du domaine public et la différenciation entre une chose et son image, sans s’intéresser au fait que la Cour d’appel venait de reconnaître la possibilité aux gestionnaires de ces domaines nationaux de de cantonner l’utilisation de l’image de leur bien à un contrat, en l’absence de toute disposition légale.

À l’occasion de la loi du 7 octobre 2016, est introduit dans le Code du patrimoine, un nouvel article 621-42 disposant : « L’utilisation à des fins commerciales de l’image des immeubles qui constituent les domaines nationaux, sur tout support, est soumise à l’autorisation préalable du gestionnaire de la partie concernée du domaine national. Cette autorisation peut prendre la forme d’un acte unilatéral ou d’un contrat, assorti ou non de conditions financières ». On ne peut que voir ici l’étrange proximité entre la décision de la Cour administrative d’appel d’Orléans et cette nouvelle disposition, surtout lorsque l’on sait que le président du conseil d’administration du domaine national de Chambord était présent lors des débats parlementaires relatifs à cette loi (« Sous le regard bienveillant […] du président du conseil d’administration du domaine national de Chambord ». M. P. BLOCHE, lors de la deuxième séance de relecture devant l’Assemblée nationale). Si l’on comprend bien entendu l’intérêt de la mise en valeur du patrimoine national, et donc celui d’empêcher des sociétés commerciales de profiter indument de leur l’image, se pose tout de même la question de la limitation de cette protection aux seuls domaines nationaux, et non à l’ensemble des bâtiments du domaine public, qui nous le savons sont très nombreux et d’une incroyable richesse.

Cette nouvelle disposition semble donc bien être une réponse à la jurisprudence Chambord, en ce qu’elle évitera de se retrouver face à une situation où une société commerciale utiliserait librement l’image d’un domaine national (même s’il semble nécessaire de préciser que Les Brasseries Kronenbourg avaient en réalité proposé le versement d’une certaine somme, qui avait été jugée insuffisante). Elle n’est pas pour autant à l’opposé de la solution rendue par la Cour administrative d’appel d’Orléans, qui comme nous l’avons vu, avait reconnu la possibilité pour le gestionnaire d’un domaine national de conclure un contrat quant à l’utilisation de l’image du domaine dont il a la charge. Il est tout de même précisé dans la loi que, si conditions financières il y a, la redevance tiendra « compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ». Cette précision semble permettre une rémunération plutôt large au bénéfice du gestionnaire.

Il est également à préciser que des exceptions sont prévues à la nécessaire autorisation pour l’utilisation de l’image de l’immeuble appartenant au domaine national. Il n’y aura pas besoin d’autorisation « lorsque l’image est utilisée dans le cadre de missions de service public ou à des fins culturelles, artistique, pédagogiques, d’enseignement, de recherche, d’information et l’illustration de l’actualité » (Article L. 621-41, al. 3). Ceci semble paraît encore une fois être, si ce n’est à l’opposé de la jurisprudence Chambord, mais en réaction à celle-ci, puisque limitant l’autorisation préalable aux seules utilisations commerciales de l’image. Mais un problème persiste : qu’est ce qu’une utilisation commerciale ? Et si l’on répond aux exceptions, une utilisation dans un but artistique ne peut-elle pas aussi être faite dans une considération commerciale ? La même question se pose pour quasiment toutes les exceptions. C’est en effet ouvert à interprétation, notamment à l’heure où l’internet rend difficile la distinction entre ce qui est mercantile et ce qui ne l’est pas. En effet, une photographie postée sur un blog où elle côtoierait des publicités relève-t-elle de l’utilisation commerciale ?

Il est bien-sûr évident que ce n’est pas le but de cette disposition que d’empêcher un particulier de poster des photos de domaine national sur les réseaux sociaux ou sur un blog, pourtant c’est tout de même une véritable question, notamment en ce qui concerne la sécurité juridique de l’auteur de ces actions.

Une autre question vient alors lorsqu’on lit cette disposition. En effet elle semble proche d’une disposition plus récente, insérée dans la loi pour une République numérique : la liberté de panorama.

L’éventuel empiétement du champ d’application de l’article L. 621-42 sur celui de la liberté de panorama

L’article 39 de la loi du 7 octobre 2016, pour une République numérique ajoute un 11° à l’article 122-5 du Code de la propriété intellectuelle. Celui-ci dispose que « Les reproductions et représentations d’œuvres architecturales et de sculptures, placées en permanence sur la voie publique, réalisées par des personnes physiques, à l’exclusion de tout usage à caractère commercial ».

Il est évidement aisé d’effectuer un rapprochement entre cette disposition et celle de la loi liberté et création concernant les domaines nationaux ; notamment lorsqu’on lit la définition de « lieu public » dans le vocabulaire juridique de Gérard Cornu : « lieu ouvert au public, lieu où tout le monde est admis indistinctement […] » ; la plupart des domaines nationaux répondant à cette définition, de par spécifiquement leur vocation d’établissement public exerçant un service public.

Mais en réalité la liberté de panorama telle qu’évoquée dans la loi pour une République numérique ne concerne pas du tout le même champ que la protection de l’image des immeubles appartenant aux domaines nationaux. En effet si l’une est une exception au droit de l’auteur, de l’architecte ou du sculpteur : il ne peut se prévaloir de ses droits patrimoniaux lorsque son œuvre est exposée en permanence dans un lieu public si la reproduction ou la représentation n’a pas de caractère commercial (la même question se pose concernant le caractère commercial ou non d’une reproduction, notamment sur le net), l’autre ne vise pas les droits patrimoniaux de l’architecte du bâtiment, qui souvent est décédé depuis bien trop longtemps pour que se fassent valoir ses droits, mais plutôt la possibilité pour le gestionnaire de domaine de soumettre à autorisation l’utilisation à des fins mercantiles de l’image du domaine dont il a la gestion. Le champ d’application des deux dispositions ne se recouperont donc pas, tant l’ajout de l’article L. 621-42 semble être une réponse à l’affaire Chambord face à Kronenbourg.

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